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揭开面纱后的加处罚款实施
发布时间: [2017-08-21]

 

【内容提要】根据《行政强制法》设定的行政强制程序规则及对加处罚款实施的简要规定,从而设计出从加处罚款直至执行申请的合理、有效、便于实操掌握的程序模式。

【关键词】行政强制  加处罚款  催告  申请执行

 

无强制执行权的行政机关,在送达罚款内容的行政处罚决定后,必须通过后续的催告与申请执行方能实现其执行效力;同时,虽然《行政处罚法》第五十一条及《行政强制法》第四十五条对于加处罚款实施规定的是“可以”而非“应当”,但是,行政机关基于当下职务安全(如当下反腐形势下的避免被问责)的考虑,多半都会选择对当事人实施加处罚款且将加处罚款与行政处罚一并申请执行的做法。如果在认识上对加处罚款、催告、执行申请三者间的法律关系、衔接时间存在错误,行政机关在实践操作中就会如同戴着面纱一样行动前后不协调,最终造成或者当事人权益受损、或者行政处罚执行效力受损的负博弈局面。

本文立足于保护当事人合法权益、保障行政机关执法效率的价值取向,立足于“实用”的效果原则,通过文义解释方法对加处罚款、催告、执行申请三项行政行为的法律规定进行分析,探索并总结公平合理、简单可行的操作程序模式。

 

第一、对加处罚款两点实操建议

《行政处罚法》第五十一条第(一)项在设定加处罚款时对其规定为“措施”,“这种措施属间接强制执行即执行罚,其目的在于迫使当事人迅速而及时地履行行政处罚决定”[i]。教科书中,加处罚款被划入行政强制种类,与代执行(即《行政强制法》规定的代履行)一起并列于间接强制行为[ii]。因此,其虽名为“执行罚”,但在具体实施中无须遵守《行政处罚法》所规定的诸项程序。

一、关于加处罚款的简要概述

1.加处罚款的启动事实与实施时间

依照《行政处罚法》第五十一条第(一)项及《行政强制法》第四十五条第一款的规定,当事人“到期不缴纳罚款的”即“逾期不履行的”,行政机关即可对其“加处罚款”;再依照《行政处罚法》第四十六条第三款的规定,当事人自动缴纳罚款的法定期间为“十五天”。据此,加处罚款的启动事实为“当事人在收到行政处罚之次日起算的十五日内未缴纳罚款”,启动时间为“第十六天”,行政机关可以在第十六日实施加处罚款。

2.加处罚款的金额限定

《行政处罚法》第五十一条第(一)项明确规定了加处罚款的计算标准为“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”,《行政强制法》第四十五条第二款明确规定了“加处罚款……数额不得超出金钱给付义务的数额”的最高额限制。行政机关必须依此规定确定加处罚款的具体金额。

二、加处罚款应采取书面形式的建议

《行政处罚法》与《行政强制法》只规定到“行政机关可以实施加处罚款”,但未就“如何实施”的程序作出具体规定。教科书认为,可参考关于代履行的程序来实施加处罚款,即:“必须预先告诫,一旦义务主体履行了义务,执行罚不再实施”[iii]。关于预告诫程序,在《行政强制法》实施前已形成了在行政处罚决定书中作出诸如“如未按期履行,则按日百分之三加处罚款”告知内容的习惯作法;关于给予自动履行机会的程序,即为在行政处罚决定中作出“十五天内履行缴纳义务”告知内容的习惯作法。习惯作法中,没有在行政处罚送达后第十六天始就加处罚款单独出具与送达书面决定的程序内容,而是直接进入催告与执行申请,且催告与执行申请中均包括行政处罚决定与加处罚款两项缴纳义务内容。

对此,本文认为:

首先,《行政强制法》第五十五条第一款关于申请执行时应当提供的材料规定到“应当提供……行政决定书及作出决定的事实、理由和依据”,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条关于“行政机关申请人民法院强制执行……应当提交……据以执行的行政法律文书……”,因此,如果行政机关在申请执行行政处罚决定时同时申请执行加处罚款决定的,对执行申请秉持严格审查态度的法院完全有理由要求行政机关提供“载明事实根据、法律依据的加处罚款决定书”,且有理由以行政机关未能提供加处罚款决定书为由对加处罚款的执行申请甚至全案作出不予受理的裁定。

其次,鉴于加处罚款给当事人新增加了缴纳义务,在福建省行政区域内的行政机关就必须执行地方性法规《福建省行政执法程序规定》第三十七条关于“行政执法机关……要求相对人履行义务的决定……都必须制作书面决定书”的“必须”规定而对加处罚款制作书面决定书,决定书中还必须告知当事人有权对加处罚款决定请求法律救济权。

再次,除了为确保申请执行时提交资料合法还是为了执行地方性法规,另一方面,尽其所能地确保当事人明确知悉将要承担的法律负担的“知情权”以及对该法律负担进行陈述申辩、请求法律救济的“话语权”,本来就应该是行政机关应履行的公共服务职责内容之一。虽然行政处罚决定书中已就加处罚款作了预先告诫,但预先告诫不等于“加处罚款已被确定”,行政机关当然应当在决定实施加处罚款时向当事人及时告知其新增加的法律负担,且告知的内容不应当仅是加处罚款计算标准,还应当包括加处罚款最高限额以及最高限额到达日的内容,尽其所能提示当事人尽快采取行动以减轻自己的负担。

故此建议,行政机关在未来的实践操作中,如果选择实施加处罚款,就应当于行政处罚送达之日后的第十六日制作并送达加处罚款书面决定。

三、对行政处罚申请复议或起诉行为对加处罚款的效力影响建议

最高人民法院曾于2007年4月27日作出〔2005〕行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》中解答:“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚,在诉讼期间不应计算”。即:

1.当事人如果在法定十五天内对行政处罚申请复议或起诉的,则行政机关不得向其送达加处罚款决定,已送达的加处罚款也应当自行撤销。此与《行政处罚法》第四十六条第三款、第五十一条第(一)项的规定一致。

2.当事人在法定的十五日内对行政处罚未申请复议亦未起诉,但在其后剩余的复议申请期间提起复议或者在剩余的起诉期间起诉的,建议从如下几个方面来判定加处罚款的效力:

首先,不可赋予当事人申请复议或者起诉行为事实以“直接否定”加处罚款效力的否定力,否则:一方面,当事人会因此而放心沉睡至法定期限内的最后一天来请求救济,其申请复议或者起诉的目的有可能只是为了否定加处罚款的效力,于是“逾期履行”行为无任何成本负担的现象会渐渐发展成为惯例,另一方面,行政机关将在整个法律救济请求期内不敢实施加处罚款(毕竟,送达加处罚款决定也是一项不轻松的任务),也就意味着行政机关会直接选择放弃加处罚款而直接进入对行政处罚的催告,这两方面的现象及发展必将使得关于加处罚款的法律规定流于空文。

其次,当事人对行政处罚申请复议或者起诉前,行政机关未送达加处罚款决定书的就不得再于诉讼期间送达,即:视为行政机关选择放弃对当事人实施加处罚款。该原则的确立,也是为了督促行政机关“及时行政”,行政机关同样应当为“行政不及时”承担相应的不利后果。

再次,当事人申请复议或者起诉前,行政机关已送达加处罚款决定书的,行政机关应当主动把复议申请日或起诉日之前一日作为加处罚款的计算截止日,以符合〔2005〕行他字第29号司法文件关于“诉讼期间不得计算加处罚款”的判定规则。

最后,行政处罚如果被撤销或者确认无效,则加处罚款决定自然归于无效;但如果行政处罚的效力被判定存续,则加处罚款决定恢复执行效力,此时的申请执行,是《行政诉讼法》第九十五条所规定的“诉讼执行”。


第二、从加处罚款到达执行申请的程序模式设计

一、加处罚款对全案执行申请期间的实际缩短作用

执行申请行为的启动事实,依照《行政诉讼法》第九十七条、《行政强制法》第五十三条的规定,为:①当事人逾期不履行,②当事人在法定期限内未申请复议也未起诉,两项启动法律事实缺一不可。所谓的“逾期”之“期”,非指启动加处罚款实施的《行政处罚法》第四十六条第三款规定的“十五天”法定期间,而是指《行政强制法》第三十五条、第五十四条关于“催告书载明的履行期限”及“催告送达后十个工作日内”所规定的指定期间,该指定期间是行政手段下的最后敦促履行期间,期满即可启动执行申请程序;所谓“法定期限内未申请复议未起诉”之“法定期限”,指的是法律救济期间,即行政处罚送达之次日起算的复议申请期间60天与起诉期间六个月。

行政机关一并申请执行行政处罚与加处罚款时,应当注意到两执行标的存在着执行申请起止日差异细节,即:由于法律规定行政机关只能在行政处罚送后的第十六天才可以开始实施加处罚款,因此,加处罚款的“申请复议或起诉”的起始日必然比行政处罚至少延迟十五天,则行政机关对加处罚款的执行申请日也必须相应延后十五天。如果没有注意到这个差异,于行政处罚的执行申请起始日一并对行政处罚与加处罚款申请执行,此时,加处罚款的执行申请起始日未到,则对加处罚款的执行申请必然不合法,法院将以此为由对该部分申请甚至全案申请作出不予受理的裁定。

因此,行政机关如果希望对行政处罚与加处罚款一并申请执行,应当选择两者重合的执行申请期间来实施申请行为:择取加处罚款执行申请始日为共同执行申请始日,择取行政处罚执行申请止日为共同执行申请止日,显然,“三个月执行申请期间”因共同申请行为而被缩短。

二、加处罚款对催告起始日的确定

《行政处罚法》第五十一条第(一)项与第(三)项分别规定:当事人逾期不履行罚款时,行政机关可以采取加处罚款和申请法院强制执行两种保证行政处罚执行力的措施。该法条适用曾存疑:两措施的关系是“选择式并列(或此或彼)”还是“并用式并列”呢?如果是“选择式”,则意味着施以加处罚款就不能再申请执行;如果是“并用式”,则意味着可以两种措施都可以采用。《行政处罚法》实施后的实践采用的是“并用式”关系。直至《行政强制法》第四十六条第一款与第三款才从法律规定层面确定了两者属于“有时间先后顺序的并用式”的关系,即:当事人逾期不履行的,可以先加处罚款;加处罚款三十日后经催告仍没有履行的,可申请执行。实践中应注意:

1.加处罚款在先、催告在后的顺序不可倒逆

《行政强制法》设置的“无催告则不得申请执行”的程序规则,使得加处罚款必须与行政处罚一样经由催告后的才可申请执行,即加处罚款在先、催告在后,《行政强制法》第四十六条第一款与第三款中的“加处罚款三十日后经催告仍没有履行的”中的“催告”的催告对象,包涵的应当是行政处罚与加处罚款两项缴纳义务。

据此,如果行政机关①先送达催告书(对行政处罚的催告),后再送达加处罚款决定,或者②送达催告书(对行政处罚的催告)与加处罚款决定同时送达,法院对此类案件的执行申请,将以“既然选择加处罚款的执行罚措施,却在加处罚款后未再进行催告,不符合《行政强制法》第四十六条关于先加处罚款后催告的先后顺序之程序规定”以及“加处罚款本身未经催告,对加处罚款的执行申请不符合《行政强制法》第五十四条的程序规定”为由,对全案作出不予受理的裁定。

2.三十日间隔期规定对催告送达始日的确定

依照《行政强制法》第四十六条,“加处罚款三十日后催告”的“三十日”是加处罚款与催告的法定的最少间隔期,行政机关必须执行。未满足间隔期规定的执行申请,法院将以“不符合《行政强制法》第四十六条的间隔期的程序规定”为由裁定不予受理。

据此,催告书的送达始日,从《行政强制法》第五十四条仅规定“申请执行前进行催告”而未规定“何时开始催告”时看,催告书的送达始日似可为行政处罚送达之次日;而当考量《行政处罚法》赋予当事人“十五天”的自动履行期规定时,催告书的送达始日又似被调整为行政处罚送后的第十六日较为合理;但如果行政机关选择实施加处罚款并对加处罚款也申请执行,则必须依照《行政强制法》第四十六条关于间隔期的规定,将催告书的送达始日确定在行政处罚送达后的第三十六日。

三、催告规定对加处罚款送达起止期间的确定作用

假如行政机关滞后送达加处罚款决定,将可能为了执行《行政强制法》关于“加处罚款三十日后催告”及“催告后应当给予当事人十个工作日的履行期”的规定,而导致“催告后的十个工作日”延续至行政处罚执行申请截止日(共同执行申请止日)当日及其后,该情况必然导致行政机关“无法在法定申请期内向法院申请执行”、执行申请必然被法院裁定不予受理。

因此,行政机关应当以共同执行申请止日作为计算出发点,将共同申请止日倒数第十一个工作日确定为催告书送达止日;进而以催告书送达止日为计算出发点,将该日倒数第三十一日确定为加处罚款决定送达止日。

四、从加处罚款到执行申请的程序模式图示

基于前述分析,从加处罚款到执行申请的过程可设计为:

①在行政处罚送达日起算的第十六日始,向当事人送达“逾期不履行行政处罚决定的加处罚款决定书”;

②加处罚款送达三十日后,即行政处罚送达日起算的第四十六日始,向当事人送达“催告书(行政处罚与加处罚款两项义务的履行)”;

③在行政处罚与加处罚款的共同执行申请期间内向法院申请执行。

整个操作过程中,要特别关注加处罚款送达起止期间、催告书送达起止期间、共同申请执行的起止期间的时间细节地计算与把握。

为便于说明及理解,实操程序模式作如下图示(图示中诸期日均被假定为工作日):

1.操作程序模式之说明图

首先,分别计算行政处罚与加处罚款的执行申请始日与止日,以两者重合期间择定:加处罚款执行申请始日为共同执行申请始日、行政处罚执行申请止日为共同执行申请止日。

然后,加处罚款送达始日为行政处罚送达后的第十六日,进而确定催告(对两项缴纳义务的履行催告)送达始日为行政处罚送达后第三十六日。

最后,以共同执行申请止日为计算出发点,将共同执行申请止日倒数第十一个工作日确定为催告(对两项缴纳义务的履行催告)送达止日;进而,再以催告送达止日倒数第三十一日确定为加处罚款送达止日。

2.操作程序模式之简易操作图


[作者简介]

黄乐律师,中南政法学院法学学士,曾于福州中院从事行政审判工作,现专业从事行政法法务工作,案件范围涉及工商、税务、劳动、卫生等多个行政管理领域。

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